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司法体制改革

2016-02-19

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党的十七大报告提出,要"深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权",为司法体制改革进入新境界提出了要求,提供了空间。 司法体制改革不仅是中国政治体制改革的重要组成部分,而且在某种意义上成了中国政治体制改革的突破口。把司法体制改革作为政治体制改革的突破口,赋予司法体制改革在整个政治体制改革中更加重要的地位,承载起探索依法治国条件下在法治轨道上用法治方式完善中国政治体制的使命,探索依法循序渐进推进政治体制改革的路径。 2014年12月18日,中央确定的7个试点省市的司法体制改革方案已全部获得中央政法委的批复同意。

基本含义

司法体制改革司法体制改革

司法体制是指以司法为职能目的而形成的组织体系与制度体系。或者说是司法机构组织体系和司法制度的统称。司法体制是国家法律制度的重要组织部分,也是国家政治体制的重要组成部分。司法体系、司法组织体系由各级司法机构(机关)构成,包括最高国家审判机关、最高国家检察机关和地方各级国家审判机关、检察机关;也包括具有司法职能的中央和地方各级国家司法行政机关、公安(警察)机关、安全机关以及这些机关的内部机构设置,它们一同构成了有中国特色社会主义司法体系。

司法体制改革是指国家司法机关(组织体系)和国家司法制度(法律制度),在宪法规定的司法体制基本框架内,实现自我创新、自我完善和自我发展,建设有中国特色社会主义现代司法体系和司法制度。司法体制改革的概念内涵,涵盖了国家司法机关(组织体系)、国家司法制度(法律制度)、宪法规定的司法体制基本框架、司法体制的自我创新、自我完善、自我发展,建设有中国特色社会主义现代司法体系和司法制度等各项要素

 基本目标

一、公正,就是要达到司法公正的目的司法公正是司法机构的生命灵魂,是实施依法治国方略的关键和保障,同时追求司法公正是司法工作的永恒主题。司法不公是群众最痛恨的事情,也是司法体制改革的重点。对于这方面有很多专家学者已经加以论述。司法公正是当前社会普遍关注的热点问题,它不仅是司法行为、过程及其结果的评价标准,是司法体制改革的基本价值取向,而且也是依法治国对司法机关提出的基本要求。十六大报告强调:社会主义司法制度必须保证在全社会实现公平和正义。针对司法体制中的一些腐败现象,以及非正常干扰办案情况,体制改革要在领导体制、机构设置、财物经费供应,人员调配流动等方面,减少不良干扰,保证公正执法的方针得以贯彻实施。中国司法体制改革必须有利于司法公正的实现,在中国司法机构的设置、职能和工作机制中,凡是有利于实现司法公正的,就应当予以保留和坚持;凡是不利于实现司法公正或妨碍实现司法公正的,就应当坚决予以改革和完善。 二、高效,就是要有较高的司法效率。只有公正而没有效率也是不行的,有人说:迟来的公正是不公正的。司法体制改革要注意提高司法效率。在司法实践中有的司法部门办案拖泥带水老牛拉破车,相互推委、扯皮,超期办案,超期羁押,效率低下,损伤了群众通过法律追求公正的积极性,司法体制改革要在提高司法效率上,下功夫。科学合理的体制结构是机构是否高效工作的关键。高效率的司法体制结构第一应当具有较小的规模,机构数和职员数都应少而精;第二机构层级应当少,不能有较多的中间环节;第三机构的工作过程和流程关系应当短而有序,等等。新的体制结构的确立应与组织法的完善同步。就是说,通过修改有关的组织法实现体制结构上的效率化。

司法体制改革司法体制改革

三、简明,司法机构的设置应责权明晰,干净利落。建国以来,中国司法机构经过变革和发展,形成了一个庞大的司法体系,机构臃肿,程序烦琐复杂,有些事哪个部门都可以管,但哪个部门都没有责任。不要说一般群众摸不着头脑,就是一些多年从事司法工作的人员也理不清、搞不顺,对于司法体制中的这种情况应该改革。有的专家建议:人民法院实行统一管理体制,打破行政区域限制,建立若干大司法区,布设上诉法院,并根据人口和地域面积设立中级法院,撤消法院内的鉴定机构和研究室等辅助机构,将执行机构划归司法行政机关。人民检察院与改革后的人民法院的机构设置相对应,并实行垂直领导体制。邓小平同志早在1982年就尖锐地指出:精减机构是一场革命。……如果不搞这场革命,让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清,许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率的状况,这是不可能得到人民赞同的。党的十五大报告亦明确指出,要根据精减、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调行为规范的行政管理体系,提高为人民服务的水平。中国司法机构改革也必须遵循精简、统一、高效的原则,以实现司法资源的合理配置,切实提高司法人员的素质和司法工作的效率。

四、周密,所谓周密,就是没有遗漏。司法体制改革中要注意对那些应有人管而因立法上的纰漏或机构设置中责权不清的问题造成的不完善加以改革,不能让群众告诉无门,周密与简明是一对相辅相成的问题,要处理好。司法改革已进行多年,法院检察院、公安机关、司法行政机关各行其是,导致结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制长期无法建立。三大诉讼法的规定也是各自为政,相关制度和程序不统一,甚至出现空白,执行中相互冲突,漏洞难堵。当前突出的问题,如民刑交叉的案件作何处理,国有资产大量流失的案件谁来管辖,由谁起诉,三大诉讼证据规则如何确定,刑事附带民事诉讼的提起和审判,行政违法的刑事责任,错案赔偿,凡此种种,亟须通过统一的修正而加以完善。司法体制改革要系统筹划、严密设计、统一安排,形成比较周密的体系。

五、先进,司法体制改革也要有先进性和创造性。敢于打破常规,敢为天下先,只要有利于人民,有利于国家,在一定的范围内可以大胆地搞试点,求发展,标新立异,力争有所突破,对成功经验及时总结推广。中国历史发展的经验教训表明:没有创新就没有发展,落后就要挨打。在司法体制改革上也要解放思想,大胆实践,突出重点,开拓创新。司法改革不是改革形式,而是改革体制和机制,不能满足于工作方式上的一点点变化,更不能把一招一式的改变或工作制度的完善叫做改革,要结合实际,深入探索,大胆创新,把司法改革从形式到内容不断向前推进。

六、扬弃,就是对古今中外的好作法、成功经验,加以继承、吸收,活学活用。在司法体制改革中不能采用那种凡是前人用过的都不用,凡是敌人用过的都毁弃的迂腐做法,但也不能食古不化、崇洋媚外,照搬照抄,而要去伪存真、去粗取精、取精华弃糟粕,为我所用。把继承和移植相结合,立足本土、创造性借鉴外国司法体制,是中国司法体制现代化的必由之路。扬弃本民族司法文化传统,注重司法体制本土化建设,与兼收并蓄外国司法体制中先进、合理的文明成果,融入司法体制发展的国际潮流,是中国司法体制现代化的两条并行不悖的发展道路。

七、便民,这应是司法体制改革的精神所在。司法体制是为人民服务的,其改革设计应方便群众告诉,使群众真正享受到法律的保护。体现在司法体制改革中就要注意一是要方便群众理解认识司法机制,二是要方便群众告诉,消除那种门难进,脸难看,事难办的不合理机制,为群众节约时间、金钱,办实事、求实效。司法体制改革要吸收各种合理内容,以广大人民群众为中心,进行改革。解决群众反映强烈的司法腐败、司法不公以及立案难、判决难(指案件久拖不决)、执行难、申诉难等问题,以使中国的司法体制成为人民的保护伞,人民的靠山,人民的主心骨。 八、适国,司法体制改革要适合中国的国情。中国目前还处在社会主义初级阶段,其政权组织形式和司法体制是在多年的斗争中逐步形成的,有中国特色的,其改革完善必需循序渐进,并适应中国的经济水平、文化水平、科技水平、人员素质水平、社会发展水平,而不能不切实际,缺乏操作性。不能只看到西方法治的文明,看不到中国社会的现状,不能离开中国的传统和国情谈中国的司法体制,不能看人家有什么,咱就引进移植什么,人家没有什么,咱就批评甚至取消什么。这种脱离中国国情和社会主义制度,照搬照抄国外司法模式的主张,在实践中是极其有害的。司法体制改革必须从中国的社会主义制度和国情出发,立足于中国的司法实践,立足于改革和完善有中国特色的司法制度,探索司法工作发展的规律,走出一条符合中国国情的司法体制改革的渐进变革之路。

主要问题

1、司法独立性难以保证,司法权的地方化倾向明显。司法独立是司法公正的保障,司法人员在诉讼过程中只有正直无私,没有任何私情或私利的考虑,而且具有独立的意志,不受任何外来干涉,也不屈从于任何外部力,才能做到公正办案。然而长期以来,中国司法实践中一个突出问题就是司法独立性难以保障。在地方党委握

有司法人员的实际任免大权和地方政府握有司法机关的财政大权的情况下,司法活动受行政干预和其他不正常干预的现象十分严重。一些地方的党政领导随意批条子、打电话,指令司法机关按其意志办事,以权压法;对于坚持原则,不按其指示办事的司法机关领导和办案人员随意撤换、免职或调离,致使司法机关依法独立行使职权的法律规定常常成为一纸空文。司法权缺乏独立性还导致实践中的司法地方保护主义盛行。一些地方的司法机关及其司法人员成为地方利益的忠实代表,他们凭借司法裁判权,依地域划线,对一方当事人的利益给予超出法律之外的特别保护。正如有人指出,现在许多地方法院实际上成了“地方的法院”,本来是国家设在地方的法院变成了从属于和听命于地方的法院。司法地方保护主义严重干扰了全国统一大市场的形成,破坏了法治统一和社会正义的实现。 2、法院管理体制没有理顺,审判活动行政化色彩浓厚。长期以来,中国法院系统的设置、管理和运作未能很好地体现司法工作自身的规律和特点,而是借用了行政工作方式处理案件、管理审判工作,从而使审判职能的作用受到影响。这首先表现在法院相互关系的行政化,实践中存在下级法院向上级法院请示汇报的制度,这在一定程度上架空了审级制度;其次,在现行司法体制下,法院内部设有审判委员会,另外还有主管院长及庭长对案件的审批制度,由于审委会成员、主管院长和庭长都属行政角色,他们通常不参与庭审却对案件享有决定权,就如同医生没有亲自诊断病情却在开药方。这严重违反了审判的基本规律,使法庭审判和双方的法庭辩论、质证过程流于形式,造成审者不判、判者不审的不正常现象,很容易导致司法判决的不公;再次,法官人事管理行政化,法官被当做行政官员进行管理,压抑了法官的独立性,也影响了审判活动的公正性。

3、法官职业的准入制度不严,相当一部分法官职业化程度不够。不可否认,在中国法官队伍中,不乏具有较高法律素养和良好品行且具有丰富经验的优秀法官。但从整体上看,中国法官队伍专业化程度不高的问题比较突出,司法队伍整体素质亟待提高。长期以来,由于没有形成严格的职业准入制度,使专业性极强的审判工作成为一种大众化职业,大量未接受过正规法律训练的人纷纷进入法官队伍,其中一些人还被安排在院长、庭长等领导岗位上,从而使中国法官职业的非专业化现象相当普遍。据统计,截止1998年底,在全国法院系统28万多名法官中,研究生层次的仅占0.25%,本科层次仅占5.6%。尽管对法官的继续教育在近些年得到了加强,但至今法官队伍中仍有不少人达不到最低学历要求。

4、司法活动存在很大程度的随意性,司法权威不足,效率低下。由于现行一些法律存在立法过于粗疏、可操作性差等缺陷,加之司法人员的素质参差不齐和对司法的不正当干预等因素,使得宪法所规定的国家法制统一原则得不到应有的尊重和一体执行。一些案件承办人员在对案件事实的认定以及法律适用上,随心所欲,任意取舍,完全超出了正常的自由裁量权的范围,直接导致诉讼案件裁决结果的不可预见性。例如,刑事审判中量刑畸轻畸重的问题比较突出;在民事审判中,有关精神损害赔偿及其数额的确定上也存在相当程度的混乱现象。另一方面,司法权威不足,效率低下成为一个普遍问题。在刑事司法领域,主要表现为公、检、法机关之间的合作与制衡机制不够顺畅;刑事司法系统抗制犯罪的效能不尽人意,刑罚的及时性、必定性不能充分体现,以至于出现刑罚量同犯罪量同步增长的局面;同时刑事诉讼中侵犯公民权利的现象还大量存在,刑讯逼供、滥施强制、超期羁押等违法行为屡禁不绝,刑事诉讼中控辩双方的地位不对等,被告人的诉讼权利得不到有效保障。在民事诉讼领域,许多案件久拖不决,审执脱节、法院裁决难以切实执行成为普遍问题,一些法院裁判成为“法律白条”。在行政诉讼领域,由于观念滞后、配套制度不健全及执法环境不佳等原因,使行政诉讼几乎走入困境,行政诉案件少、撤诉多、审判难、执行差的问题十分突出。 5、司法腐败成为社会公害,司法形象和法律尊严面临严重挑战。受司法体制缺陷及部分司法人员素质低下等因素的影响,近年来中国司法队伍中发生了比较严重的腐败现象,而且呈蔓延态势。司法腐败成为广大人民群众深恶痛绝的一个突出的社会问题。司法腐败的表现形式多种多样。轻者吃请受礼,重者索贿受贿。司法腐败必然会引发有法不依、办案不公甚至践踏法治的后果。例如有的司法人员为袒护一方当事人,故意瞒案不报、压案不办,甚至滥用职权,办关系案、人情案、金钱案,徇私舞弊贪赃枉法。一些案件因执法不严,裁判不公,人民群众反映强烈。司法腐败和司法不公不仅会直接损害有关当事人的合法利益,而且会动摇社会大众对法律的信仰和信心,其对中国法治建设的破坏往往是致命性的。严惩司法腐败已成为实现司法公正的当务之急。

改革思路

1、完善机构设置,优化司法职权配置。改革司法机关相互关系以及刑事诉讼民事诉讼行政诉讼中职权配置,在侦查、公诉、审判等职权中使决定批准权、执行权和监督权予以合理配置。同时要改革司法机关内部权力运行机制,进一步优化人民法院、人民检察院内部工作机构设置和管理机构的分工,合理划分上下级审判、检察


机关的工作职能,理顺上下级审判、检察机关的关系,建立以审判权、检察权为中心的管理体制,形成配置科学、运行顺畅、公开透明的司法工作机制。 2、坚持不懈地推进司法队伍建设,建设合格的、高素质的司法官队伍。应当坚定不移地坚持和完善国家统一司法考试制度,建立有利于法官检察官律师形成法律职业共同体的制度。应当加快司法机关工作人员分类管理制度的改革,完善有利于各类工作人员各尽其能的管理体系。改革司法官培训、管理和保障制度,不断提升司法官员办案和独立行使职权抵御不当干预的能力。改革法官、检察官培训体系,实行任职前定期培训制度,新任司法官员不仅必须通过司法考试,并且必须经过一定时期专门司法实务的培训方可担任法官、检察官。健全司法人员行为规范,规范司法人员行为,确保司法人员形成公正不阿、清正廉洁的司法作风。

3、改革司法保障制度和司法监督制度。没有司法保障,也就没有司法公正。坚持党的领导、人大监督和司法机关独立行使职权的有机统一,坚持任何行政机关、社会团体和个人不得干涉司法活动的原则,采取有效措施保证司法机关和司法官员依法独立公正办理案件,结合中国实际情况,强化有效抵制各种不当干涉的司法体制和工作机制。依照司法规律和司法实践的客观需求,强化对审判权、检察权的监督机制建设,完善人大监督、社会监督和舆论监督的制度,确使司法机关得到有效的监督,又防止各个方面的不当干预。改革当前司法保障体制,应当伴随中国经济社会发展和综合国力进一步提高,财政制度进一步深化改革才能实现。完善不同地区、不同部门经费保障制度和标准,建设司法经费正常增长机制,逐步使司法保障制度成为维护司法公正的有利条件。

重大意义

、司法体制改革要符合人民代表大会的根本政治制度,坚持社会主义方向不动摇。现代社会,任何一种政治体制模式,都需要对国家权力建立必要的监督制约机制,以保障社会的公平、正义、自由、秩序和安宁。至于权力监督制约机制的具体形式,则与一个国家的政权性质、政治体制和本国国情等紧密相联。中国实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度。人民代表大会制度与三权分立的宪政制度的根本区别在于国家权力统一由人民代表大会行使。但并不是所有的权力都由人民代表大会直接行使,在人民代表大会制度下设立的国家行政机关、审判机关和检察机关,分别代表国家行使行政权审判权和检察权。行政机关、审判机关和检察机关,都由权力机关产生,对它负责,受它监督。人民代表大会既是国家的权力机关,又是监督行政机关、审判机关和检察机关工作的监督机关。这是中国宪政制度在国家权力监督制约方面的一个重要特色。与西方宪政制度另一个不同的是,中国的检察机关是在人大之下与行政机关、审判机关平行的国家机关,它和审判机关共同构成中国的司法机关,检察机关的任务是以履行国家的法律监督为专门职责,目的是维护国家法制的统一正确实施。这是中国宪政制度在国家权力监督制约方面的又一个重要特色。

二、司法体制改革要有利于全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。中国现行的司法制度,是适应加强社会主义法制的需要而建立和发展起来的,是贯彻依法治国方略必不可少的重要环节。2006年党中央做出了《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》,《决定》深刻阐述了新形势下加强人民法院、人民检察院工作的重要意义,进一步明确了人民法院、人民检察院的性质、地位和作用,指出了人民法院、人民检察院在贯彻依法治国基本方略中所肩负的重要使命,对发挥审判和检察职能作用、加强法官和检察官队伍建设等提出了新的要求。党中央专门就加强人民法院、人民检察院的工作做出决定,在中国共产党的历史上是第一次。深化司法体制改革,要与深入贯彻好《决定》的精神和要求结合起来,推动严格执法和公正司法,充分发挥司法机关在贯彻依法治国方略中的重要作用,进一步加快社会主义法治国家建设。

三、司法体制改革要有利于满足人民群众日益增长的司法需求,维护最广大人民群众的根本利益。随着改革开放的深入,中国经济社会发展进入了一个新的阶段,各种社会矛盾也呈现出新的阶段性特征。特别是随着民主法制建设的推进,公民的权利意识、法律意识不断增强,经济社会转型中各种利益冲突和矛盾纠纷大量地以诉讼形式进入司法领域,人民群众对通过司法手段维护合法权益和保障实现社会公平与正义的要求越来越高。司法环境出现的这种新变化,必然要对司法工作提出相应的新要求。司法体制改革就是要适应这种新变化、新要求,把维护人民群众的根本利益作为推进司法改革的根本出发点,牢固树立“公正司法、一心为民”的观念,改革的措施要充分反映人民群众的期望,从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题入手,从制约司法公正的环节入手,使改革的成果不断满足人民群众的愿望,切实有效地维护人民群众的合法权益。

四、司法体制改革要有利于在全社会实现公平正义,促进社会主义和谐社会建设。保障在全社会实现公平和正义,这是十六大以来中国共产党对社会主义司法制度的功能和作用作出的新论断、新概括,也是对新时期司法工作提出的新要求。党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的要求。胡锦涛总书记指出,所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。司法机关是维护社会稳定的重要力量,是保障社会公平正义的最后防线,在构建社会主义和谐社会中肩负着重大责任。要把司法体制改革放在党和国家政治文明、和谐社会建设的大局中来考虑,突破制约司法工作发展的体制性、制度性、机制性障碍,以更好地履行司法职能,使司法成为实现社会公平正义的坚强后盾,成为构建社会主义和谐社会的重要保障。

五、司法体制改革要有利于加强党对司法工作的领导中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心,党的执政地位是通过对国家政权机关和社会的领导来实现的。当然,党不是政权本身,不能取代政权机关的职能。党对各级政权机关、组织和团体等的领导,主要体现在支持和保证它们依法履行职责方面。在司法领域,党对司法的领导重点是对司法工作实行思想、政治和组织上的领导,保证司法机关依法独立公正地履行司法职责。推进司法体制改革要进一步发挥党统揽全局、协调各方的优势,改革要在党的领导下进行,改革的举措要有利于加强党在思想上、政治上和组织上对司法工作的领导,有利于确保司法机关的领导权始终掌握在忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的人手中,有利于切实保障司法机关依法独立公正行使审判权和检察权。

试点工作

2014年6月15日,中央司法体制改革领导小组办公室负责人表示,考虑到各地经济社会发展不平衡,经商中央有关部门和地方,决定就司法体制4项改革,在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点。

上海已形成具有本地特点的司改方案

中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东教授表示,我国幅员辽阔,各个省份的情况都不相同,此次司法改革选择的试点省份非常具有代表性。

据陈卫东分析,上海是6个试点省市中唯一一个直辖市。这是源于上海市已经形成具有本地特点的司改方案,获得中央的通过。在司法改革中,上海作为中国经济最发达的直辖市之一,它的法官、检察官管理体制相对没有其他省市复杂,在各项改革中相对阻力较小,又有强大的财力做后盾。

广东已试点员额制和审判长负责制

广东一直是我国司法改革实践最集中的地区。广东佛山探索了旨在强化司法责任制的审判长负责制改革,珠海横琴实行了员额制改革,这说明广东试点具有先天的优越性。此次选择广东作为试点一方面中央希望广东能够在现有改革基础上作出进一步的大范围改革,为全国层面的改革提供借鉴。

海南对省级统管有经验

海南是我国最先实行省管县的地区之一,对于省级统管有一定经验。吉林、青海、湖北分别是东北、西北和中部改革的代表性省份,三个省份的改革将对上述三个区域各个省份的改革提供经验。[1]

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