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宪法诉讼

2016-02-16

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宪法诉讼,一般认为,是指公民认为宪法赋予其的基本权利受到国家机构及其公职人员侵害时,该公民向法院提起诉讼以求得最终救济,法院依据宪法受理案件并作出判决或裁定的制度。

概念

宪法诉讼

所谓宪法诉讼,就是为维护宪法的尊严而进行的诉讼。在法制社会中,宪法具有至高无上的法律地位,宪法的利益就是一个国家的最高利益。无论是实施具体行为还是设施抽象行为都必须以宪法为依据,都不能违反宪法的规定。为保障宪法的最高权威性必须要有相应的程序制度,没有程序作保障的实体利益很难在现实生活中得到实现。宪法诉讼就是为了维护宪法的利益而创造的一种具有司法性质的救济活动。如果说宪法是一国的法律体系中具有最高效力的实体法的话,那么宪法诉讼法就是具有最高效力程序法。在当代的发达国家中普遍都建立宪法诉讼制度,不仅在实质上,而且在形式上。它已经成为一个法治国家中法律体系的重要组成部分,它具有的独特作用和不可替代的地位已经被人们深刻地认识到,不仅在理论上,而且在实践中。 宪法诉讼不同于普通法诉讼。普通法诉讼一般是指民事诉讼刑事诉讼行政诉讼。这三大诉讼的共同点是确定当事人的具体行为是否符合有关的法律法规等规范性文件的规定。诉讼标的只限于具体行为。在司法实践中,要严格遵守以事实为根据,以法律为准绳的司法原则。至于法律是否符合宪法,则是宪法诉讼所要解决的问题。普通法院对此原则上是没有审查权的。这就产生了法治社会中的空白点。在普通法诉讼中,法律及其他规范性文件的效力状况无法得到确认,致使诉讼不能继续进行下去。宪法诉讼的意义恰恰在于对法律及其他规范性文件是否合乎宪法进行审查,以确定他们的效力。宪法诉讼是对普通法诉讼的重大补充。宪法诉讼与普通法诉讼相结合构成了一国完整的宪法保障体系。

宪法诉讼不同于司法复审。司法复审制度起源于英国美国。在当代美国,司法复审是指当事人请求法院对行政主体或下级法院对事实或法律适用的裁决是否正确进行审查的活动。司法复审事实上包含两种审查:一是审查具体行为是否符合抽象行为;一是抽象行为是否符合宪法和法律。这两种审查都由普通法院来执行,而不设立独立的宪法法院和行政法院。在英美的传统观念中普通法院享有崇高威信,是保护个人自由和权利的坚强堡垒。宪法诉讼和司法复审的区别主要表现在下列几个方面:第一,法院受理案件的条件,也就是原告的起诉资格。在宪法诉讼中,原告的起诉资格要求很低。几乎任何一个公民都享有原告的资格。原告的诉讼不以被告的具体行为为前提。也就是说,宪法诉讼是抽象的、独立的诉讼,并不意味着必须解决现实生活中发生的,具体的法律争议。而且,原告与被告之间也不一定必须存在利害关系,可以有利害关系,也可以没有利害关系。而在司法复审中,原告的起诉资格必须要符合一定的条件。根据美国当今的法律规定,原告的起诉资格主要取决于是否具有事实上的损害,这是宪法要求的标准。即使对一个抽象行为提起诉讼,也不是任何人都可以作原告。只有受到该抽象行为支配的人才享有原告的资格。第二,在审查的行为范围上也有区别。宪法诉讼审查所有的抽象行为是否符合宪法和特定的具体行为是否合乎抽象行为,以审查抽象行为为主。而在司法审查制度下,司法机关的审查范围广泛得多。司法机关不仅有权审查所有的抽象行为是否符合宪法,而且还要审查一般的具体行为是否符合抽象行为。第三、在司法机关审查的程度上也有区别。宪法诉讼是法律审而不是事实审,宪法法院只审查案件中涉及到的法律问题,如法律规范的含义和法律概念的含义等等。司法审查的范围则不限于法律问题,对案件事实也有权力进行审查。

 分类

宪法诉讼

宪法诉讼分为抽象的宪法诉讼、权限争议诉讼、公益诉讼、弹劾诉讼和选举诉讼。 首先,关于抽象的宪法诉讼。抽象的宪法诉讼是宪法诉讼的核心内容。抽象的宪法诉讼是指当公民或组织的宪法 权利受到非法的或不当的侵害以后,可以向司法机关提出消除侵害、给予救济的诉讼。公民或组织的权利可能会受到两种性质不同的行为的侵害:一是具体行为的侵害;二是抽象行为的侵害。一般说来,公民组织的权利受到具体行为的侵害后,只要通过刑事、民事、行政诉讼予以保护就够了。但是,在一些情况下,公民或组织的权利会受到抽象行为的侵害,普通法的诉讼对此是无能为力的,总是有些公民或组织的的宪法权利得不到普通法的保护,这样就在公民和组织的权利的保护方面留下了空白。这个空白若不填补,法制对公民和组织的权利的保护就是不全面的,有缺陷的。英美等国的司法复审制度,是世界上最早的包含着抽象的宪法诉讼的制度。经过长时间的发展,它的内容越来越丰富。公民不仅可以请求审查一般的具体行为,还可以请求审查抽象的行为。公民不仅可以请求附带的审查抽象行为,还可以请求独立地进行。公民不仅可以请求审查国家机关的立法行为和管理行为,还可以请求审查社会组织的制定纪律性文件的行为和管理行为。公民不仅可以为了自己的利益请求司法审查,还可以为了公共的利益请求司法审查。但是,公民不能请求司法机关实施弹劾行为。法国模式的行政法院制度和奥地利模式的宪法法院制度,也都赋予了公民广泛的司法请求权,公民行使宪法诉讼的权利的门槛很低,非常有利于保障宪法的利益。法国行政法院同英美的普通法的司法审查制度一样,规定:凡受到行政行为侵害的人(公民和法人等,)都可以诉诸行政法院,以审查该行为是否合法和合宪。这里的行政行为既包括抽象行政行为,还包括具体行政行为,对公民和法人权利保障的范围是相当广泛。德国、意大利、奥地利、西班牙等国的宪法法院也规定:任何宣称其某项基本权利受到公共当局侵犯的人都可以向宪法法院提出违宪控诉。

第二,关于权限争议诉讼。公共权力在行使的过程中产生纠纷,请求司法机关依法裁决的活动。法国的权限争议法庭最具有代表性。权限争议法庭从严格意义上讲既不属于行政法院,也不属于普通法院,它是为了解决普通法院和行政法院的司法管辖权纠纷而成立的特殊类型的法庭。它实质上是一个具有宪法性质的仲裁法庭。意大利宪法法院的主要职能之一就是裁决国家机关之间、国家和区之间以及区和区之间管辖权限方面的冲突。日本的机关诉讼也具有宪法诉讼的性质。 <行政案件诉讼法>第六条规定了机关诉讼,它是指有关国家和公共团体的权限是否存在以及确定它们之间权限关系的诉讼。日本的《地方自治法》第一百七十六条规定地方公共团体的长官与议会的纠纷,第一百四十六条规定主任大臣与都道府县知事的纠纷,都道府县知事与市町村长的纠纷等,均适用机关诉讼。机关诉讼有例外。下级行政厅由于上级行政厅权限的行使,下级行政厅的权限被损害的,下级行政厅不得提起机关诉讼;原处分机关的处分被有权机关撤销的,原处分机关不得提起机关诉讼。美国司法复审制度中的首先管辖权制度,也具有宪法的性质。首先管辖权是指法院和行政机关对于某一案件都有原始管辖权时,由行政机关首先行使管辖权,法院只是在行政机关作出决定后才进行审查。首先管辖权制度的产生主要有两方面的考虑:一是保障行政政策的一致性;一是利用行政机关的专门知识。

第三,关于公益诉讼。公益诉讼是指原告不是为了自己或者主要不是为了自己的利益而是为了公共利益或社会利益向法院提起的诉讼。美国的私人检察总长理论独具特色。在1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中,法院指出,国会为了保护公共利益,可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查,国会有权依法律指定其他当事人作为私人检察总长,主张公共利益。由于这样的规定就产生了一个案件或者争端。国会对遭受行政行为侵害或不利影响的人授予起诉资格,正是指定了一个私人检察官。实际上排除竞争者消费者对不法的行政决定具有起诉资格,很难想象有其他人会对行政机关的不法决定申请法院审查。私人检察总长的起诉资格能够发挥效果,必须真正有人具有动力进行诉讼,反对行政机关违反公共利益的不法行为。这类人只能是自己对案件也有起诉资格的人。由于起诉资格和原告所受损失的大小无关,因此在私人代表公共利益进行诉讼的时候,往往是原告个人的利益较小,而公共的利益比较大。这样的诉讼最典型的案件,是环境保护者为了制止行政机关破坏环境的违法行为而进行的诉讼。

日本的居民诉讼程序。在日本,普通地方公共团体的居民,对于该普通地方公共团体首长、委员会、委员、职员认为有违法或不当支付公款、疏于财产管理的,可以请求审计委员会采取防止、纠正该行为及其他必要的措施。请求上述审计的居民对审计委员会所作出的行为不服的,可以提起诉讼。这就是居民诉讼。居民诉讼的对象,限于财产会计上的行为。原告仅限于该地方公共团体所辖区域的居民。

德国的公益代表人诉讼。设置公益代表人并由其参加诉讼是德国行政诉讼的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中强调对公共利益的保护。因为对于公共利益与私人利益,不能用同一个标准加以衡量。为此德国的<行政法院法>确立了行政诉讼的公共利益代表人制度,即把联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人,州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公共利益的代表人,它们分别参与联邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼。检察官属于司法行政官,它只受政府命令的约束。公益代表人在行政诉讼中是作为参加人参加的,为捍卫公共利益,可以提起上诉和要求变更。

第四,关于弹劾诉讼。弹劾诉讼是指针对一个国家的最高级的公职人员提起的是否解除其职务的诉讼。弹劾诉讼至少有三个特点:一享有弹劾权的主体必须由宪法明确规定;二弹劾的对象只限于一个国家最高的或者顶级的公职人员;三弹劾诉讼的目的是解决弹劾对象的宪法责任,即是否能够继续担任公职,不解决其刑事责任、民事责任或者行政责任。美国宪法规定了弹劾诉讼制度:参议院有审判一切弹劾案之全权。因审判弹劾案而开会时,参议员应该进行宣誓或作代誓之宣言。在合众国总统受审时,以最高法院院长任主席。任何人非经出席参议员三分之二同意不受定罪处分。弹劾案之判决以撤职及剥夺其担任或享受任何合众国荣誉职位、委任职位或有酬金利益职位之资格为限;但被定罪之人仍可作为依法起诉、审讯、判决及惩办之对象。

日本在1949年出台了<关于弹劾人事官员追诉之法律> ,具体内容包括:一、国会的决议。弹劾人事官员的追诉必须经国会决议。二、国会代表。弹劾人事官员的追诉,由众议院议长作为国会代表。三、起诉议员的指定及其权限。有弹劾人事官员的追诉时,可以由众议院议长和参议院议长协商指定众议院和参议院议员提起诉讼。接受指定的议员,在该诉讼的裁判方面拥有一切行为的权限,但就有关诉讼代理人的选任及其他重要事项,需与众议院议长协商。四、起诉议员指定的取消及辞职。众议院议长认为必要时,经与参议员议长协商,可以撤销起诉议员的指定;接受指定的议员取得众议院议长的批准后,可以辞去该指定。五、参议院议长的权限。当众议院议员任期届满或众议院被解散时,在重新选举众院议长之前,参议院议长行使众议院议长的权限。六、追诉程序规程的制定。有关弹劾人事官员追诉程序的特别规程,由参众两院一致决议。

意大利宪法法院有权审理弹劾诉讼案件。宪法法院的职能之一是判决议会提出的总统、部长弹劾案。共和国总统犯有叛国罪、违宪罪时,由宪法法院进行审判,政府总理和部长犯有渎职罪、滥用权力罪时,也由宪法法院审判。

最后,关于选举诉讼。日本的民众诉讼程序包括两种关于选举的诉讼。第一,选举无效诉讼和当选无效诉讼。这两种诉讼都围绕选举,但略有区别。前者的争讼是针对选举行为,后者的争讼则针对当选人的资格。在地方公共团体议会的议员及其首长的选举中,对选举效力不服的选举人或公职候选人,可以向选举委员会提出异议。对市町村选举管理委员会的决定不服者,可以请求都道府县管理委员会予以审查。异议者对都道府县选举委员会的决定或裁决不服者,以上诉委员会为被告,可以向高等法院起诉。在众议院议员及参议院议员的选举中,对其选举效力有异议的选举人或公职候选人,可以选举众议院议员及参议院议员的都道府县的选举管理委员会、选举参议院中国选出议员的中央选举管理委员会为被告,向高等法院起诉。第二,其他选举诉讼。1关于农业委员会委员、町村议会议员的选举;2被罢免法官对中央选举管理委员会的审查决定不服所提起的诉讼的。

奥地利宪法法院具有裁决选举纠纷的职能。宪法法院有权裁决国民议会、联邦议会、政区委员会等对选举程序和结果提出的异议,包括裁决对联邦总统和议员资格的选举程序和结果有效性的质疑。

 国内现状

从2001年2月起,中央党校组织中国21所省市党校开展了大规模的党建调查。调查中发现,近年来,中国党政领导干部在党政“一把手”位置上犯错误、出问题的比率较高。如浙江省从1995年至2001年4月,全省70多个县(市)的“一把手”受处分的就有32人,免于处分的2人,还有5人正在查处中。①应当承认,近年来中国对犯罪、犯错误的党政干部的处分是不轻的,被判处死刑的案例已经出现。国家加强对党政机关的监督,及时查处党 政官员的腐败案件完全正确、十分必要,但是,仅限于此又是不够的。严刑峻法对党政官员的腐败只能起到敲警钟的作用,其并不能从根本上阻遏腐败的蔓延。长期以来,中国共产党全面执掌着国家的权力,长期的执政党地位使相当一部分党员领导干部产生了超常态的权力优势与权力欲望,以为只要有权就能解决一切问题,似乎手中的权力随便怎么用都可以;误以为只要确保上级能够授予权力,手里的权力就不会丢失。而社会发展的严峻现实是:垄断权力与垄断市场、垄断所有制同样都是不能长久的,处于执政地位并不等于能够正确运用权力,不在实质意义上接受监督的绝对权力必然走向反面,前苏联共产党的垮台已经给敲响了警钟。从爱护和坚持中国共产党的领导地位出发,一方面应当汲取前苏联及东欧党建失误的教训,尽快解决执政党建设理论研究滞后等问题,由内而外地防止因为亡党而导致国家的衰败;另一方面,还应当建立由外而内的制约机制,在宪法中明确对执政党的实施监督的权力设置,明确中国和各级人民代表大会具有依法制约执政党及其各级组织违宪行为的权力,授予人民法院审理并独立裁判执政党违宪行为案件的职能。 一、党员领导干部腐败导致的国家被害情况十分严重

所谓公共权力是指维护为国家和人民利益而设定的权力。中国这几年来,时常可以听到议论私有化的声音,但这是公开的、局限于经济范畴的,对此不必大惊小怪。真正值得警惕的是政治上秘密的、已经在暗中实施的公共权力私有化。设定公共权力的目的是为社会公众提供服务,公共权力本身应当并不具有任何经济价值。说得通俗一点,公共权力就是为人民服务的权力。但是,公共权力一旦私有化(包括在形式上“合法”的公权私用),就会使国家财产和社会资源悄悄地、源源不断地变为权力垄断者的私人占有物。政治上的公权私用必然导致经济上的公财私有,这条规律可以简明地表述为:公权私用→公权私有→公财私有。公权乃护国职权、为民之责,公权一旦私有化就成了盗窃国库的万能钥匙,成了坑害百姓的遮丑板。中国当前最为严重的问题并不是有人公开议论私有化,而是暗中已经成为现实或正在实施的公共权力私有化。有学者在分析苏共垮台的原因时指出:“由于苏联高度集权的政治经济体制,权贵阶层以集权方式支配国有资产的途径十分方便,借口也堂而皇之。权贵阶层作为实施这个过程的主体,可以不费吹灰之力将财产的国家所有实际上变为官僚支配。而且,由于国家法规不健全,国有财产管理混乱,使国家和国家所有变得十分抽象和空泛,这就使官僚取得的支配权逐渐演变为隐性的占有权。官僚利用权力开始在国有的名义下暗自积聚个人资本。”④从中国的情况看,公权私用、私有的问题已经相当严重。

社会发展到今天,国家安全已经不仅仅局限于军事安全,政治经济信息文化等各方面的安全才能构成国家的整体安全。且不说官员受贿的恶劣政治影响,仅从经济上看巨额贿赂已经危及到国家安全。据新华社2001年12月19日电讯稿披露,被判处死刑的沈阳市原副市长马向东索取和非法收受他人财物折合人民币976万余元,伙同他人侵吞公款12万美元,挪用公款美元39万余元,另有1068万余元的巨额财产不能说明合法来源。马向东以上非法所得折合人民币2473万元,真令善良的人去算一算其个人攫取的财产占当地GDP的份额了。按照犯罪学公认的比例,若行贿数额为1,行贿人可以从受贿人手里得到的利益至少为10.显然,马向东受贿976万余元,国家的实际损失最少是9760万元。仅此一例即可看到中国被害状况之重,腐败的程度之深。

二、财富正在向少数人手里集中,社会心态趋向失衡

任何国家都有相对稳定的财富总量,通过适当拉开收入差距,无疑会促进竞争氛围的形成。但是,中国当前缺少的不是竞争氛围,而是公平竞争规则的实施和勤劳致富、诚实致富的有效示范。“让一部分人先富起来”的方针本身是正确的,关键是让哪一部分人先富起来,如何让一部分人先富起来,一部分人先富起来以后怎么办。在一个县级市,某人当上了市委书记就可以贪污贿赂超过上千万元,而该市的年度财政总收入只不过几千万元,如此典型的暴富对老百姓的心理冲击决不是依法严惩犯罪分子所能抵消的。分配不公是社会发展协调性受到破坏的主要原因,分配不公既强化了少数人的贪婪欲求,也导致多数人的心理失衡,使部分社会成员以消极态度对待政府行为,并使心理感染的面日益扩大。这些年来,一部分人先富起来在中国确已实现,但是,少数人的暴富以及“傍大款”、“靠贪官”亦可致富等消极现象正在驱使民众心态失衡。所谓“靠贪官”,即以手握实权的贪官污吏作为靠山,既卖身求荣、求财,又为虎作伥的社会现象。“靠贪官”是比“傍大款”更为恶劣的消极行为选择,是对腐败的掩护、强化与扩张。而现在的问题是“靠贪官”在实际上类似于“臭豆腐干”-闻起来臭、吃起来香,即便是善良的人也只要他人不直接侵害到自己的利益就采取事不关己、高高挂起的态度,对国家利益开始缺乏关注的热情;有不少同志虽然十分憎恨腐败现象,但又惟恐自己横遭打击报复或陷入孤立状态而不得不随波逐流。长此以往,腐败泛化甚至整体化,反腐败却要靠偶然因素(如腐败分子的巨额财产要经过盗窃犯“偷”出来才能成为证据),构成腐败的数额标准不断上升,暴露的腐败分子也越来越大,以巨额财产来源不明罪判处5年以下有期徒刑的贪官越来越多,这种“战果”在公众心底产生的负面作用是不言之明的。当然,社会心态失衡的因素错综复杂,但是,国有资产的大量流失,财富已经和正在向少数人手里集中所引发的不公平感,老实人的失落感、诚实劳动的“吃亏感”却是主要的原因。具体地说:

三、反腐败措施到位率偏低,监督机制亟待完善

对于腐败问题开过的会、发过的文件不计其数,反腐败的措施也不可谓不果断、不细致。但是,在“认认真真走过场”已经成为官场诀窍的今天,反腐败措施真正落实的有多少,虎头蛇尾的有多少,遇到阻力半途而废的有多少,大家都是心知肚明的。特别是某些只有“做戏”的本事,没有“做事”能力的人,因为善于“孝敬”上级、做表面文章而平步青云,更使得敢说真话的人处于受压抑的状态。

“唱功好,做功差”的情况十分突出,不少反腐败举措在会上讲过了,也就算是贯彻执行了,至于真正贯彻到位的反腐败措施有哪些则很少有人过问。对在位的领导干部的批评基本上没有人可以公开为之,群众监督、新闻监督只有在有了高层领导批示以后才能实际操作。对此种种情况群众是不满意的。一份来自中纪委的问卷调查分析表明:在党政机关中67.5%的人认为,广大党员对党的组织和党员领导干部的监督作用较小或没有发挥作用。有人形象地把监督第一把手形同虚设的现象称之为“挂空档”,即发动机不停地转动,人员不停地工作,油料不停地耗费,唯一没有的是实效。任何监督的实施都是有条件的,缺乏实施条件的监督手段只能作为“摆设”。对党政官员实施监督的基本条件有三:一是监督者有实权,二是政务公开,三是官员个人资产“透明化”。毫无疑问,没有监督的权力必然导致腐败,而没有权力的监督必然成为腐败的遮羞布。权力的制约与反制约客观存在,当一种力量制约不了权力的时候,它就会受制于权力。中国共产党的各级组织内虽然设有纪律检查委员会,但因为纪委在同级党委的领导下开展工作,纪委干部的去留升迁直接取决于同级党委,所以,对党委实施监督的现实局面便是“上级监督不着,同级不愿监督,下级不敢监督”。此外,有效监督的前提是有权知情和有权监督。否则的话,再好的监督措施也因为监督者不知内情和只能空谈而自行落空。

四、强化对执政党的制约应当是社会主义宪法的特色

中国<宪法>第5条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”笔者以为,宪法中所说的“各政党”理所当然包括中国共产党在内,宪法中所说的“任何组织或者个人”也理所当然包括中国共产党各级组织或者组织成员在内。如今,中国的宪法诉讼已经开始运作,就应当一律平等地对违反宪法的党组织或党员予以追究。据《民主与法制》1999年第24期报道,兰考县农机局职工连清海因举报县农机局长丰学良为首的腐败事实,一家四口被丰学良等人雇佣的杀手用汽油活活烧死在家中。雇佣杀人在犯罪手段上看并非罕见,但令人深思的是,丰学良是该农机局的党总支书记,而经记者查实:“从1998年年底到1999年8月,这个党总支多次地下活动,密谋收拾连清海,他们一致决定花公款雇杀手弄死连清海。”诸如党总支决定出钱雇佣凶手杀人、上级党组织把举报信转到被举报人手里等形形色色的打击报复案件,人民法院应当以《宪法》第41条为依据进行审判。这样做并不是给执政党难堪,而是维护宪法的尊严并同时维护执政党的威信,至少可以使得人民群众感到执政党的确是在宪法的管束之下活动的。以“买官卖官”为例,肮脏的交易是在某个党委会的决议形成或某位党委书记的“拍板”之后合法化的。按照民法原理,非法交易自始无效,由于钱权交易而获得的“官帽子”必须废黜,“买官”者与“卖官”者的非法所得都应当没收。否则的话,众所期盼的宪法司法化就仍然是“虚化”或部分“虚化”的。

宪法作为国家的根本大法,一方面应当确认中国共产党的执政地位,另一方面还必须从法律制度上对执政党作出严格、严肃、严密的制约。如果只强调维护执政党的地位,忽略对执政党的制约,就很难称得上对执政党的爱护和支持。热爱总是具体的,而不可能是空洞抽象的,“严是爱,宠是害”这句话用在宪法诉讼与执政党的关系上也是恰当的。说得形象一点,为一棵树苗除草施肥、防病除害、修枝剪杈是具体的爱,如果任其发展,就难免有溺爱或弃爱(放弃对其的爱)之嫌。对于枝叶繁茂的参天大树,尽管其自身抵御风寒病害的能力已经比较强,但外力的支撑和整修依然必不可少。在世界范围不少国家都在探索符合各自国情的社会主义道路,中国则经常以“中国特色的社会主义”来概括理论个性。充分发挥宪法的根本大法作用,严肃、严格、严密地制约执政党的行为应当是社会主义宪法的重要特色,也是实现依法治国方略的重要法律保证。封建社会的“刑不上大夫”余毒必须清除,在真正的法治社会也不应当出现人民法院不能审判违宪的执政党组织或成员的局面。

五、宪法诉讼是强化对执政党制约的可行之策

民主法制的建设总是一个渐进的过程,但是,渐进并不排除在某些环节上的突破。“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”已经自1999年3月15日起载入中国宪法。为了贯彻落实依法治国的方略,要特别注意和研究的是如何正确处理党的领导与依法治国的关系。江泽民同志要求中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益,无疑是告诫全党唯有实现“三个代表”才能巩固党的执政基础。中国共产党应当是“三个代表”的正确理论阐述,并不表明其各级组织和所有党员已经符合“三个代表”的标准;中国共产党能不能实现“三个代表”还需要全党同志的艰苦努力和中国人民的监督和推动。在具体操作上既应当大力推进法制建设,把加强党的领导和法律至上统一起来,又必须积极而又稳健地扩大政治民主,使执政党在受到切实监督的情况下强化领导。宪法诉讼是强化对执政党制约的可行之策之一。从爱护和坚持中国共产党的领导地位出发,如果中国共产党的个别组织、个别成员违背宪法,除了应当受到党内的纪律处分外,还必须受到宪法的制裁,承担违宪的责任。

 解决途径

宪法诉讼

中国宪法的司法化和建立保障公民基本权利的宪法诉讼制度,已成为中国宪法理论研究与宪政实践关注的一个热点问题。完善中国的人权保障制度,需要完善各项具体立法和制度,而建立中国的宪法诉讼制度、确立宪法的公民基本权利条款在司法中的直接效力,也是关系中国公民基本权利保障制度完善的重大举措。

一、宪法诉讼是公民基本权利的最终性的救济途径

宪法诉讼可以在多种意义上使用,一是在与违宪审查同一意义上使用,二是专指作为违宪审查制度的一种具体形式的,解决违宪争议的诉讼形态。即通过诉讼程序来解决涉及宪法的争议的审判活动。宪法诉讼可以是一种独立的诉讼活动,由专门机关按照宪法诉讼专门程序进行的活动,如宪法法院体制下的宪法诉讼;也可以是与其他的具体法律诉讼并无严格程序区分的诉讼活动,如普通法院司法审查制下的宪法诉讼。宪法诉讼的本质特征就在于承认宪法条款的在司法中的直接效力,通过司法诉讼的途径解决宪法争议。而保障公民基本权利是宪法诉讼中最主要的内容。确认和保障公民的基本权利是宪法的基本精神之一。宪法所确认的公民基本权利,需要通过普通法律加以具体化,并且通过普通法律的实施得以实现。然而,普通法律并不能完全替代宪法本身对权利的保障作用。“没有救济就没有权利。”宪法诉讼是宪法上的权利救济制度。公民的基本权利受到侵犯时,在通过其他诉讼手段不能得到维护或者没有其他的途径可以得到有效补救时,应当有权提起宪法诉讼,从而使受损害的权利得以恢复。“一种无法诉诸法律保护的权利,实际上根本就不是什么法律权利。”宪法是现代国家法律体系的重要组成部分,宪法确认的公民基本权利也是公民在法律上的权利,公民的宪法基本权利被侵犯时,如果因为没有相应的具体法律规定不能通过诉讼得到保障,也不能直接依据宪法提起诉讼,那么宪法基本权利的存在也就失去其独立的意义。

在现代法治社会的权利救济体系中,诉讼救济是最主要、也是最有效的救济方法,而宪法诉讼则是保障公民基本权利的最终性的救济途径。诉讼所具有的客观性、中立性、公正性、正当性和高度的程序性等特性,使得宪法基本权利的争议可以得到公正的解决,被侵犯的权利能够得到有效、及时的恢复。中国已经建立起相对完整的刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大诉讼制度。但由于立法相对于社会发展的滞后性以及成文法具有的不可避免的局限性,必然发生一些无法通过这三大诉讼制度来解决的权利争议案件。由于宪法不能进入司法,缺乏相应的宪法诉讼制度,也就使得这一部分权利的争议不能得到有效的解决。这种状态的存在不仅极大地损害了宪法的权威和尊严,而且其本身也是违反宪法的。1998年发生在上海的女大学生钱某诉屈臣氏超市搜身案和1999年北京的王春立等诉民族饭店侵犯选举权案等,也在一定程度上印证了中国宪法进入诉讼的必要性。

二、宪法公民基本权利条款的直接效力

建立中国公民基本权利的宪法诉讼制度,在理论上首先涉及对宪法基本权利条款在诉讼中的直接效力的认定。承认宪法公民基本权利的直接效力,实行公民基本权利的宪法诉讼,已成为世界性的宪政惯例,不仅在发达国家被普遍认可,也为许多第三世界国家群起效法。

在英美法系,宪法基本权利从来就有直接效力。在英国,没有宪法典,但法院可以直接适用宪法性法律。基本权利大多表现为宪法判例。宪法判例本身就是司法判决的产物,并作为先例拘束司法。美国普通法院违宪审查制度的确立,则是直接将宪法典作为可由法院来适用的法律。

在大陆法系国家,宪法直接效力的确定晚于英美法系。但在二战以后,也都逐步承认宪法也是法律,确立了宪法具有直接的司法效力的体制。德国基本法第1条第3款明文规定:“下列基本权利作为可以直接实施的法律,使立法、行政和司法机构承担义务?”;在学术界,基本权利可拘束行政机关一切行为的观点已成为通说。葡萄牙1982年宪法第18条第1款规定:“关于权利、自由与保障的宪法规定,得直接适用。”欧共体成员国的宪法基本权利,实际上受到双重司法保障。成员国公民的基本权利受到损害甚至可诉诸欧洲人权法院。

在中国宪法理论上,一直存在着宪法效力的直接性与间接性的分歧。传统的观念认为:宪法的效力是间接的而不具有直接的法律效力,宪法的规范具有原则性,且无制裁性规定,宪法只能通过具体立法实现,不能直接适用。宪法条文也不能在处理具体案件中直接引用。[3]据此,宪法的基本权利也只能通过具体立法才能实现,不具有直接的法律效力。上述观念,在中国司法实践中是根深蒂固的,从而导致了中国宪法长期以来被排除在司法领域之外。

三、公民基本权利宪法诉讼的适用范围

保障公民权利的宪法诉讼,已经成为当代宪法发展的共同趋势。然而在宪法诉讼的适用范围上仍然存在着不同的理解和做法。这与对宪法基本权利条款的约束对象和效力范围的传统观念紧密相关。

在西方传统宪法理论中,宪法基本权利的规定,是为了保障人民免遭国家权力(公权力)滥用的侵害,是公民对抗国家侵犯的一种“防卫权”,而不是为了防止私人的侵犯。宪法对权利的保障通常只是约束国家和国家机关,私人行为只受法律约束而非宪法的约束。因此宪法诉讼只限于对国家机关,特别是立法机关的立法行为和行政机关的行政行为,而非针对个体公民,并不适用于民事领域。如日本学者宫泽俊义认为:“基本人权本来在国家关系上是保障一般国民的权利的”,私人相互之间的关系“原则上属于私人自治的领域”。

随着社会经济的发展和社会结构的变迁,大量的个人所有的工商企业等法人组织、学校、社会团体等社会组织的产生,就使得这些组织,尤其是一些在社会上拥有“优势地位”的组织及个人,有可能凭借其“压倒的实力”地位,侵犯其他居于“实力劣势”地位的个人的基本权利。从而在西方国家中引起了人们对国家权力应否介入私人领域,宪法的基本权利条款对私人之间关系的效力的关注。而在一些国家的司法实践中也出现了司法机关受理传统的私法领域中侵犯公民宪法基本权利的案例。在美国,基于宪法基本权利条款一般只是针对政府侵犯,而非私人侵犯,私人行为一般只受法律约束的传统观念,宪法诉讼也主要针对政府机构而非个体公民。但是,带有“国家行为”的私人行为,即私人的所作所为以某种方式和政府相联系,则被认为是一种“例外”。

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